Ontwikkelingen in het financieel kader

Het financieel beeld voor gemeenten ziet er op de korte termijn gunstig uit, maar het perspectief voor de langere termijn (vanaf 2026) is onzeker. In de Perspectiefnota 2024-2027 is dit reeds toegelicht. De onzekerheid op de langere termijn komt met name door de verwachte daling van het gemeentefonds dat vanuit de Rijksoverheid wordt verstrekt. Uit de Voorjaarsnota 2023 van het Rijk blijkt dat gemeenten vanaf 2026 structureel € 3 miljard minder krijgen om hun taken uit te voeren. Daarmee is er geen toereikende structurele financiering van de taken van gemeenten, hetgeen onvermijdelijk gevolgen heeft voor het voorzieningenniveau, de leefomgeving, de zorg en de ondersteuning die gemeenten hun inwoners kunnen bieden. Tot op heden heeft het inmiddels demissionaire kabinet niet gezegd dat het hier om een bezuiniging gaat, maar ook niet aangegeven welke taken niet of minder moeten worden uitgevoerd. Hoewel we in Arnhem de financiën op orde hebben en zeker de eerste jaren de middelen nog toereikend zijn, worden hierdoor (net als in elke andere Nederlandse gemeente) onze inhoudelijke ambities beperkt. Desondanks is het gelukt om een meerjarig sluitende begroting te realiseren, waarin ook ruimte is gevonden voor een aantal grote ambities.

Structurele ruimte onder druk
Uit de Perspectiefnota blijkt ook dat de structurele financiële ruimte die er is, (vrijwel) volledig wordt opgeslokt door de (doorwerking van) indexaties die veel hoger zijn dan in eerdere jaren. In deze Begroting is dit beeld nog versterkt: actualisatie van een aantal indexaties na het opstellen van de Perspectiefnota legt een aanvullend beslag op de structurele ruimte. De Rijksoverheid compenseert gemeenten hier onvoldoende voor. Bovendien worden we, zoals hierboven aangegeven, vanaf 2026 geconfronteerd met het ‘ravijn’ in het gemeentefonds, dat slechts gedeeltelijk door aanvullingen in het gemeentefonds is opgelost. Uit de meicirculaire volgt dat ten opzichte van de Perspectiefnota in alle jaren extra ruimte ontstaat. Deze ruimte is noodzakelijk om op de eerste plaats dekking te kunnen bieden aan de autonome en overige financiële ontwikkelingen. De resterende ruimte uit de meicirculaire is in de voorbereiding op de Begroting 2024 meegenomen om een integrale afweging te maken in de ambities en knelpunten zoals onder andere genoemd in de Perspectiefnota. Daarbij is uiteraard rekening gehouden met de besluitvorming met betrekking tot de Perspectiefnota. In dit totaal van ambities, knelpunten en wensen zijn in deze Begroting 2024 afwegingen en keuzes gemaakt.
Vanuit het demissionaire kabinet is erkend dat er sprake is van een disbalans tussen de taken die decentrale overheden worden geacht uit te voeren en de middelen die daar tegenover staan. Een tekort van € 3 miljard kunnen gemeenten niet zomaar wegpoetsen. Deze erkenning is hopelijk een eerste stap om het gesprek verder te kunnen voeren en als één overheid tot een oplossing te komen.Tijdens het overhedenoverleg in september 2023 is gesproken over hoe Rijk en gemeenten samen ambities, taken en middelen in evenwicht brengen. Er zijn afspraken gemaakt over het in kaart brengen van de financiën van de medeoverheden en over de mogelijkheden om met de huidige uitvoeringskracht de grote maatschappelijke opgaven te realiseren.
De nieuwe landelijke Taskforce Taken en Middelen brengt de consequenties in beeld van het tekort in 2026. Ook komt de taskforce met voorstellen over de wijze waarop taken en middelen structureel in balans gebracht kunnen worden. De inzet van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) in dit gesprek hangt mede af van het al dan niet controversieel verklaren van de nieuwe financieringssystematiek van het gemeentefonds en de consequenties die daar wel of niet aan verbonden worden. Om het huidige takenpakket van gemeenten en de ambities van het kabinet ongewijzigd te kunnen blijven uitvoeren, zal de VNG blijven bepleiten dat verbetering van het meerjarig financieel perspectief op de volgende onderdelen noodzakelijk is:

• herstel van het accres vanaf 2026 en niet pas vanaf 2027;
• definitief schrappen van de opschalingskorting. In Arnhem is deze korting volledig ingeboekt. Vanaf het jaar 2026 gaat het om € 975 miljoen landelijk. Dit betekent voor Arnhem dat we vanaf 2026 rekenen met bijna € 10 miljoen per jaar minder inkomsten door deze opschalingskorting;  
• toereikende en stabiele indexering van het gemeentefonds om loon-, prijs- en volumeontwikkelingen op te kunnen vangen, inclusief de stijging van de zorgvraag.

Begrotingsadvies VNG
De VNG heeft naar aanleiding van bovenstaande geschetste situatie een begrotingsadvies aan gemeenten afgegeven:

• maak een sluitende begroting over de jaren 2024/2025;
• maak voor het jaar 2026 en volgende jaren een reële begroting op basis van het huidige takenpakket en de noodzakelijke investeringen, waarbij een eventueel tekort dat ontstaat duidelijk zichtbaar is.

Voor Arnhem geldt dat deze Begroting 2024 een sluitend beeld in 2024 en 2025 laat zien, maar ook (nog net) in de jaren daarna. Daarmee is onze financiële positie in vergelijking met veel andere gemeenten goed. In deze Begroting 2024, maar vooral in de vorige Begroting 2023 is op een aantal posten noodgedwongen echter gekozen om incidentele middelen in te zetten in plaats van structureel geld vrij te maken. Als we op onderdelen deze middelen wel structureel willen begroten, dan voorzien we in de komende begrotingen dat inhoudelijke keuzes moeten worden gemaakt om binnen de beperkte(re) financiële kaders te blijven.

Ruimte voor ambities, specifiek de verstedelijkingsopgave
Zoals hiervoor aangegeven is er naast de dekking van de autonome ontwikkelingen in deze Begroting (beperkte) ruimte voor de financiële vertaling van onze ambities. De raad heeft daarvoor richting gegeven bij de besluitvorming rond de Perspectiefnota.
Een ambitie die een forse impact heeft op het financieel beeld betreft de verstedelijkingsopgave. Specifiek de ontwikkeling in het gebied Spoorzone Arnhem Oost is een grote opgave, die op dit moment wordt ingeschat op circa € 245 miljoen. Hiervoor is bij het Rijk een sterke lobby gevoerd. Dit heeft geleid tot een flinke toegezegde bijdrage vanuit de Rijksoverheid van € 108 miljoen (€ 131 miljoen inclusief BTW), maar dit vraagt tegelijkertijd ook om een substantiële inzet van eigen middelen van naar verwachting circa € 90 miljoen. Aan de ene kant betekent dit dus een enorme kans voor Arnhem, maar tegelijkertijd brengt dit de verantwoordelijkheid met zich mee om eigen budget in te brengen. Deels kan deze inzet gedekt worden voor € 11 miljoen vanuit reeds gereserveerde middelen in het stadsontwikkelfonds en andere reserves. De opgave is echter van dusdanige omvang dat daar bovenop een beroep op algemene middelen nodig is om begin 2024 als raad een investeringsbesluit te kunnen nemen. Op het totaal van alle autonome ontwikkelingen, knelpunten en beleidswensen is een integrale afweging gemaakt welke inzet vanuit de algemene middelen verantwoord is om vrij te kunnen spelen voor deze verstedelijkingsopgave. Vanzelfsprekend zijn de afgesproken financiële spelregels over de weerstandsfactor en solvabiliteit hierbij randvoorwaarden. Als uitkomst van die afweging wordt in deze Begroting voorgesteld om vanuit de algemene middelen eenmalig € 13 miljoen vrij te spelen voor de opgave in Spoorzone Oost en structureel vanaf 2027 € 6 ton en vanaf 2028 € 3 ton kapitaallasten te ramen om een investering van € 19 miljoen in de inrichting van de openbare ruimte mogelijk te maken. Om een start te kunnen maken met de verstedelijkingsopgave in Spoorzone Oost wordt in deze Begroting dus in totaliteit € 24 miljoen gereserveerd en wordt € 19 miljoen als investeringskrediet beschikbaar gemaakt.
Daarnaast houden we rekening met een verhoging van het risicoprofiel met € 20 miljoen om recht te doen aan het hogere risico dat we als gemeente lopen bij een dergelijk omvangrijk traject. Bij het aankomende investeringsvoorstel wordt de daadwerkelijke risico-impact berekend. Daarnaast wordt in deze Begroting voorgesteld een stelselwijziging ten aanzien van de kosten van riolering door te voeren: de kosten van de eerste aanleg van riolering bij nieuwbouw worden daarbij niet meer als kosten van de grondexploitatie aangemerkt, maar als investeringen geactiveerd. Bij de aankomende financiële jaarrapportage projecten (FJP) wordt exact berekend welke investeringskredieten in 2024 nodig zijn, tot welke kapitaallasten dit leidt, op welke wijze deze vanaf 2025 via de rioolheffing gedekt kunnen worden en wat de verwachte financiële effecten op de grondexploitaties zijn. Tot slot wordt in deze Begroting specifiek voor de grondexploitatie Spoorzone voorgesteld een nieuwe BR Spoorzone in te richten, waaraan de bijdragen vanuit de algemene middelen en de BR Stadsontwikkelfonds worden gedoteerd.
Met deze Begroting zijn dus de voorbereidingen getroffen door eerste financiële ruimte te creëren. Alles bij elkaar geeft dit voldoende basis om begin 2024 een gebiedsexploitatie voor te leggen. Op het moment dat de gebiedsexploitatie Spoorzone in 2024 aan de raad wordt voorgelegd, vindt besluitvorming plaats om dit traject daadwerkelijk in gang te zetten. Op dat moment zullen de middelen voor de Spoorzone ook aangevuld worden met dekkingen voor circa € 47 miljoen vanuit overige budgetten zoals bereikbaarheid, mobiliteit, groen, klimaat en parkeerinkomsten. Daarbij vertrouwen we erop dat we samen met het Rijk en de Provincie tot een sluitende businesscase kunnen komen.  

Conclusies financieel beeld
Het financieel meerjarenbeeld in deze Begroting 2024 kan dekking bieden aan de autonome ontwikkelingen, waaronder de sterk gestegen nominale kosten. Daarnaast blijft er (beperkte) ruimte over voor dekking van nieuwe ambities, rekening houdend met de financiële spelregels. We realiseren een weerstandsfactor van 1,0 in 2024, hetgeen in lijn met onze financiële verordening is.
Vooral de ambitie op het gebied van de groeiende stad maakt echter dat de financiële positie in deze Begroting fors belast wordt. Dit blijkt uit de impact op het weerstandsvermogen. De weerstandsfactor zou in de jaren 2024 tot en met 2027 zonder de vertaling van de woningbouwopgave in Spoorzone Arnhem-Oost jaarlijks tussen 0,6 en 0,7 hoger uitvallen en uitkomen op 1,6 in 2024 oplopend naar 1,8 in 2027. Hiermee wordt duidelijk dat de voorlopige financiële vertaling van (een deel van) de verstedelijkingsopgave zwaar op de gemeentelijke begroting drukt. Het valt te bezien in hoeverre in de komende jaren deze en andere gemeentelijke opgaven door de Rijksoverheid binnen de mogelijkheden van passende financiering worden voorzien. Dit zal bepalend zijn voor het daadwerkelijk kunnen realiseren van de gewenste ambities.